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11月14日，習(xí)近平總書(shū)記主持的中央全面深化改革委員會(huì)第五次會(huì)議審議通過(guò)了15份文件，其中之一是《“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”——北京市推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理體制機(jī)制創(chuàng)新的探索》。這說(shuō)明，“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”經(jīng)驗(yàn)正式進(jìn)入了頂層設(shè)計(jì)的視野，對(duì)當(dāng)前正在推進(jìn)的基層治理現(xiàn)代化建設(shè)具有借鑒意義。

北京市平谷區(qū)是“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”經(jīng)驗(yàn)的發(fā)源地。簡(jiǎn)單說(shuō)來(lái)，“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”是一個(gè)“從小處切口、點(diǎn)上發(fā)力”的經(jīng)驗(yàn)，其主要作用是撬動(dòng)基層治理機(jī)制中的一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)，進(jìn)而有針對(duì)性地清除長(zhǎng)期存在的痼疾。

今年7月，武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授呂德文攜20多人團(tuán)隊(duì)在平谷區(qū)調(diào)研20多天，今天小組就請(qǐng)他談?wù)剬?duì)這一經(jīng)驗(yàn)做法的直觀感受。近年來(lái)首都基層鄉(xiāng)村治理任務(wù)急劇加大。自十八大以來(lái)，首都鄉(xiāng)村治理的任務(wù)發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)型，從維持基本秩序、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等轉(zhuǎn)向環(huán)境治理、拆違等任務(wù)，積累已久的社會(huì)問(wèn)題已經(jīng)到了爆發(fā)邊緣，爆發(fā)的契機(jī)就是2016年的“5.14事件”，平谷區(qū)金海湖鎮(zhèn)黑水灣村關(guān)閉礦區(qū)發(fā)生礦難，造成6死1傷，即使這樣，金山和砂石盜采依然沒(méi)有被制止住。

平谷區(qū)相關(guān)部門(mén)組織了護(hù)礦隊(duì)，人數(shù)從最初的十幾人不斷增加到50人，但盜挖行為卻愈演愈烈，直到“5.14事件”爆發(fā)?？梢?jiàn)，過(guò)去“因事設(shè)崗”的行政方式已不適應(yīng)新的任務(wù)，雖投入了新的治理資源，卻未提高治理績(jī)效；恰恰相反，新的治理資源很可能進(jìn)一步惡化了基層政治生態(tài)。事后查明，有護(hù)礦隊(duì)員和盜挖者勾結(jié)，有村干部為砂石盜采者提供保護(hù)傘。

如何改變這一狀況？過(guò)去經(jīng)驗(yàn)證明，“頭疼醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”是不行的，只有改變基層治理的體制機(jī)制才能解決這些問(wèn)題。但是，一些基本的基層治理架構(gòu)是既定的，地方政府并沒(méi)有權(quán)力來(lái)改變。不變體制變機(jī)制，這便是“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”改革的方法論。

總體上看，基層是負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的，是需要回應(yīng)社會(huì)訴求的，需要同時(shí)兼顧上級(jí)目標(biāo)和基層實(shí)際。因此，基層政府任務(wù)本來(lái)就是“戴著鐐銬跳舞”。通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新解決實(shí)際問(wèn)題，也是改革漸進(jìn)式改革邏輯的延伸。改革40年之所以成功，主要經(jīng)驗(yàn)便是我們采用了漸進(jìn)式改革的方法。它是一個(gè)成本低、可控制的改革方法?！敖粥l(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”經(jīng)驗(yàn)的形成，經(jīng)歷了幾個(gè)階段：

1、“雙安雙打”階段。為治理砂石盜采、盜挖金礦等問(wèn)題，平谷區(qū)于2017年初啟動(dòng)了全力確保安全生產(chǎn)、安全穩(wěn)定，打擊金礦及砂石盜采，打擊其他違法犯罪活動(dòng)的專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)（簡(jiǎn)稱(chēng)“雙安雙打”）。由鎮(zhèn)委書(shū)記和鎮(zhèn)長(zhǎng)擔(dān)任指揮部的總指揮和執(zhí)行指揮，公安、國(guó)土、水務(wù)等16個(gè)區(qū)級(jí)職能部門(mén)為成員單位。要求指揮部成員單位，做到“事不絕、人不撤”。

不過(guò)，金海湖鎮(zhèn)“雙安雙打”工作的特殊之處在于，它并不同于普通的運(yùn)動(dòng)式治理，而是通過(guò)運(yùn)動(dòng)建立一套行之有效具有一定普適性的工作機(jī)制。制定了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨，部門(mén)報(bào)到”的聯(lián)合執(zhí)法鏈機(jī)制，形成了賬單式執(zhí)法、突擊式執(zhí)法、常態(tài)化執(zhí)法等三種聯(lián)合執(zhí)法模式。

2、“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”機(jī)制成型。“雙安雙打”的成功，極大地增強(qiáng)了平谷區(qū)政府對(duì)創(chuàng)新基層治理機(jī)制的信心。當(dāng)?shù)赝ㄟ^(guò)三個(gè)清單將這個(gè)經(jīng)驗(yàn)常態(tài)化：一是建立問(wèn)題清單。二是建立權(quán)責(zé)清單。三是建立執(zhí)法效果清單。簡(jiǎn)言之，部門(mén)工作的績(jī)效如何，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以根據(jù)每一次“吹哨、報(bào)到”行動(dòng)作出評(píng)價(jià)，并以此為依據(jù)年終考核部門(mén)工作。

一方面，其解決條塊分割和權(quán)責(zé)不一致的問(wèn)題。由區(qū)法制辦重新明確執(zhí)法部門(mén)職責(zé)和執(zhí)法清單，解決了以往執(zhí)法部門(mén)各自為政、職責(zé)交叉不清的問(wèn)題。另一方面，以問(wèn)題為導(dǎo)向，建立了一套規(guī)范而實(shí)用的基層治理流程，一般的政策循環(huán)的起點(diǎn)在上級(jí)決策部門(mén)，而“吹哨報(bào)到”的議程設(shè)置權(quán)卻在基層政府，強(qiáng)化了基層政府的治理能力。

3、黨建引領(lǐng)基層治理的探索。到筆者調(diào)研時(shí)，金海湖鎮(zhèn)的“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”機(jī)制已經(jīng)升級(jí)來(lái)幾個(gè)版本，從最初的主要解決執(zhí)法問(wèn)題的“執(zhí)法哨”，到后來(lái)的解決一般社會(huì)治理問(wèn)題的“管理哨”，再到解決農(nóng)村發(fā)展問(wèn)題的“發(fā)展哨”，其運(yùn)用范圍越來(lái)越廣?？偟目磥?lái)，金海湖鎮(zhèn)的主要做法是將“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”機(jī)制滲入到鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐過(guò)程中去，進(jìn)而激活原有的治理體制?，F(xiàn)在就來(lái)評(píng)價(jià)“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”的作用，可能還為時(shí)過(guò)早。

它本質(zhì)上是一項(xiàng)聯(lián)合執(zhí)法活動(dòng)，類(lèi)似的聯(lián)合執(zhí)法、現(xiàn)場(chǎng)辦公等運(yùn)動(dòng)式治理模式，并非“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”的經(jīng)驗(yàn)本質(zhì)。同樣，有些地方將“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”經(jīng)驗(yàn)泛化。比如，有一個(gè)街道建立了網(wǎng)格系統(tǒng)，建立的龐大的網(wǎng)格員隊(duì)伍，也說(shuō)是“吹哨報(bào)到”經(jīng)驗(yàn)。就筆者的看法，這還是“因事設(shè)崗”。

而金海湖鎮(zhèn)的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的想法是，盡量激活村干部和鄉(xiāng)村兩級(jí)龐大的協(xié)管員隊(duì)伍，把他們納入到網(wǎng)格系統(tǒng)中。如果這一目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，那很可能意味著“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”真正切中了首都市郊農(nóng)村治理的痛點(diǎn)，撬動(dòng)了鄉(xiāng)村治理體制。在筆者看來(lái)，“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”的啟示正在于此：

第一、從“捂蓋子”到“揭蓋子”。多年來(lái)，首都市郊農(nóng)村治理的重要特點(diǎn)是“捂蓋子”，不愿意正視問(wèn)題，導(dǎo)致問(wèn)題積累越來(lái)越多，終于一發(fā)不可收拾。而這也是全國(guó)基層治理中極其普遍的問(wèn)題，“不出事邏輯”已經(jīng)深入了很多基層領(lǐng)導(dǎo)干部的觀念之中。而“吹哨報(bào)到”的關(guān)鍵在于，因?yàn)樗x予了基層政府足夠的權(quán)力，使得基層政府敢于直面問(wèn)題。一是通過(guò)清理過(guò)去的治理痼疾，重塑了基層政治生態(tài)；二是通過(guò)激活屬地政府權(quán)能，增強(qiáng)基層政府的回應(yīng)性，及時(shí)化解基層社會(huì)矛盾。某種意義上，“吹哨報(bào)到”實(shí)際上是激發(fā)基層干部敢擔(dān)當(dāng)、敢作為的保障機(jī)制。

第二、基層政權(quán)從“懸浮”到“嵌入”。首都郊區(qū)農(nóng)村治理過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府對(duì)村級(jí)組織和村干部的“失控”現(xiàn)象讓人震驚，某些村干部無(wú)視黨紀(jì)國(guó)法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府卻毫無(wú)辦法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在面對(duì)農(nóng)村工作時(shí)，普遍有畏難情緒。追根溯源，這是基層政權(quán)長(zhǎng)期不做群眾工作，片面理解村民自治的結(jié)果。而通過(guò)“吹哨報(bào)到”機(jī)制，一方面基層政府的管理和執(zhí)法力量順利進(jìn)入了村莊；另一方面，亦通過(guò)黨建引領(lǐng)基層治理的方式，基層政權(quán)強(qiáng)化了對(duì)村干部和其他服務(wù)人員的統(tǒng)籌管理。這個(gè)意義上，基層工作就可以建立在扎實(shí)的群眾基礎(chǔ)之上。

第三、基層工作從“權(quán)宜之計(jì)”到依法治理。平谷區(qū)“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”的機(jī)制設(shè)計(jì)及經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，一直都是法制辦在主要負(fù)責(zé)了。因此，這個(gè)經(jīng)驗(yàn)一開(kāi)始就貫徹了依法治理的理念。從結(jié)果上看，這一機(jī)制的確有效規(guī)范了基層治理行為。屬地政府和相關(guān)執(zhí)法部門(mén)，不僅獲得了法律保障，更是習(xí)慣了依法行政。這極大改變了過(guò)去依靠權(quán)宜之計(jì)解決問(wèn)題的行政惰性，法治精神得以彰顯。

綜上，平谷區(qū)“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”改革，是一個(gè)典型的“從小處切口、點(diǎn)上發(fā)力”的經(jīng)驗(yàn)。這一經(jīng)驗(yàn)，看似只是解決了基層治理中的“小問(wèn)題”，卻是關(guān)系到基層治理現(xiàn)代化的大經(jīng)驗(yàn)。說(shuō)到底，基層治理的主要任務(wù)是解決老百姓關(guān)心的“小事”，而不是完成“大事”；評(píng)價(jià)基層治理好壞的關(guān)鍵是，它能不能及時(shí)有效回應(yīng)群眾訴求?！按瞪趫?bào)到”恰恰契合了基層工作的這一特點(diǎn)。更難能可貴的是，“吹哨報(bào)到”是在并不增加治理資源的情況下，完全通過(guò)完善基層治理體制和機(jī)制來(lái)提高治理績(jī)效的。在這個(gè)意義上，平谷區(qū)“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”的改革是值得肯定的。